西安预售资金监管演进史：一座城市与烂尾的漫长“斗争” | 钛媒体深度

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西安预售资金监管演进史：一座城市与烂尾的漫长“斗争” | 钛媒体深度

刘敏i

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参与部门不断增多的背后，是资金监管体系演变至今正在酝酿新变局的信号，以及市场与监管之间博弈日渐加剧的缩影。

西安预售资金监管演进史：一座城市与烂尾的漫长“斗争” | 钛媒体深度

7月14日，西安市住建等5部门联合印发《关于防范商品房延期交房增量问题的工作措施》。文件不长，包含的13项措施主要集中于操作层面。

相比2021年4月1日起执行、被视为商品房预售资金“监管新政”的《西安市商品房预售资金监督管理办法》，此次“工作措施”更像是一个查遗补缺式的“升级行动版”。

据了解，早在2011年5月1日，西安就已正式开展商品房预售资金监管工作；当年11月15日印发《进一步加强商品房预售资金监管有关问题的通知》，21日启用资金监管网络系统；2016年5月，陕西住建厅又发布《关于加强商品房预售资金、二手房交易资金监管的通知》。

至目前，相关规定性文件已历经4次更迭，每一次，参与监管的部门都有所扩容。

从发文单位来看，2011年《通知》仅为西安住建局；2016年陕西住建厅的《通知》联合了人行西安分行与银监会陕西局；

2021年4月实施的《管理办法》，由西安住建局、西安住房公积金管理中心和人行西安分行营业管理部联合下发；

而此次《工作措施》则涉及住建局、自然资源和规划局、城管局、金融局与人行西安分行。

据钛媒体APP观察，参与部门不断增多的背后，是资金监管体系演变至今正在酝酿新变局的信号，以及市场与监管之间博弈日渐加剧的缩影。

一、烂尾楼：老问题与新变化

近十年来，“烂尾楼”一直是困扰西安的问题。疫情发生之前，西安的“烂尾楼”主要来自城中村改造。

西安城改由来已久，这里主城区原有人均耕地0.3亩以下的城中村286个，加上郊区40个，共计326个城中村。

2007年起，西安以此前几年探索得出的“政府主导、市场运作、整村（项目）拆除、安置先行、有形与无形改造并重”模式，拉开城改大幕，当年就有106个城中村列入改造计划。

2015年底，西安城改办公布称：“9年共完成206个城中村和66个棚户区改造项目拆除工作。”

2018年，《西安市绕城高速以内集体土地上棚户区和村庄三年清零行动方案（2018-2020）》发布，计划三年改造近两百个村庄（拆除117个、整治提升64个）。

规模庞大的城改看似轰轰烈烈，实则泥沙俱下。与改造城中村数量同步上升的，是城改并发症带来的各种问题：投资企业资金链断裂、安置楼建设停工、无证预售、商品房烂尾….

2017年，西安开始着手对“城改遗留问题”进行处理，此时，楼市也迎来持续三、四年的一路长虹。

楼市持续升温、标杆房企涌入西安疯狂拿地、找项目，令许多城改烂尾项目迎来重生机遇。2017至2019这三年西安处置“烂尾楼”进展明显。

2021年5月20日，西安召开“府院联动”处置城中村棚户区改造遗留问题现场推进会，明确表示：对尚未复工的存量烂尾楼和进展缓慢的城棚改回迁项目，以2021年8月和2023年12月为时间节点，限时解决问题。

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疫情之后，尤其是2021年至今，西安因资金链问题而停工的“准烂尾楼”群体中，开始冒出一些“新面孔”。

它们既非城改项目，也不是名不见经传的小房企，而是来自原本信誉度较高的知名企业：苏宁、恒大、奥园….于是，预售资金监管工作的指向也随之而变。

这也正是为何此次西安5部门联合所发文件，名称是《关于防范商品房延期交房增量问题的工作措施》。

二、强楼市、弱监管

“预售资金监管工作涉及的核心问题，无非资金的存入与使用，相关要求从2011年起就已经规定得很明确，现在不断强调的也是围绕这两点。区别在于，以前提出的要求虽然明确，但如何落实、包括具体责任认领等执行层面的问题却有不少模糊，现在是不断从行动层面进行明确。”一位西安地产资深人士分析称。

钛媒体APP查阅，关于监管重点：预售资金的进与出，其实每一版文件的要求基本相同。

早在2011年，西安引发的《进一步加强商品房预售资金监管有关问题的通知》第三条规定，监管账户实行“专户归集、专款专用、封闭管理”；

第四条称：“商品房预售资金，即购房人按照合同约定支付给房地产开发企业的全部购房款（包括定金、首付款、购房贷款等）应存入监管账户，开发企业不得另设其他账户收存商品房预售资金。”

不过，对于开发商和商业银行违反规定的，这份《通知》仅表示：“我局将责令其限期改正，并告知有关部门将其违规行为记入信用档案（对于银行，是暂停其参与资金监管的资格），情节严重的将依法追究其法律任。”

2016年陕西住建厅的《关于加强商品房预售资金、二手房交易资金监管的通知》中，详细列出了“预售资金监管工作程序”。

其中，预售资金存入项下要求，“监管项目的预售资金应当全部直接存入预售资金监管账户。购房人贷款购买商品房的，其贷款资金由贷款银行或公积金贷款的代理行直接划入资金监管账户。”

对违反相关规定的行为，通知称将“责令限期改正，造成严重后果的，依法查处。”等等。

“实际执行中，这些通知的约束力其实并不强。一是房屋买卖规模太大，谁也做不到逐一看合同，二是管得太死很可能也制约地方经济发展。”一位地产界资深人士对钛媒体APP表示。

据其介绍，2021年之前西安的预售资金监管，首先是个人按揭贷款资金常常不进监管账户。“发放贷款的银行也倾向于开发商在本行开户，购房人对这方面意识也不强，所以经常就只有首付进监管账户，因为首付不进无法办理网签。”该人士称。

其次是开发商支取监管账户里资金，只需向监管银行提交工程发票、进度表，严格点儿的还需提交工程进度现场照片等。开发商若想超比例提取监管账户内资金，亦存在不少可乘之机。

这些问题，在楼市火爆期间均被掩盖。2018年西安的“房荒”，2019年不断涌现的“万人摇”，让艰难摇到房源唯恐交易期间出岔子的购房人，对开发商指令甚至是言听计从。

2021年之后，随着标杆房企雷声滚滚，支撑局面也变得越来越艰难。有些兜不住的，争议遂扑面而来。

三、银行再上“防烂”火线

2021年4月西安预售金监管新政实施后，情况变化很大。

“资金存入端，基本上所有提供按揭贷款的银行，都会主动要求将贷款打进监管账户，开发商最多只能通过设在他行的一般户收取一些分期款。”前述地产人士介绍称，“资金支取端，住建局成为监管主位，审批完开发商从住建部门拿到一个码，向银行出示才能拨付。”

这种变化框定的界限，是商品房预售证发放于2021年4月1日前还是后。对于新政之前拿到预售证的项目，出现资金没有存入监管账户的情况，住建部门与银行之间在监管主体的划分方面，却隐隐滋生不小的分歧。

比如位于西安浐灞生态区的上林艺境（世园大公馆三期）项目，从2020年4月起出现断续停工，之后不断收到延期交付通知。此时业主才警觉自己交房款的账户与购房合同监管账户不一致，测算后，预售房款共计6.9 亿元，监管账户实际收了3.7 亿元，剩余3.2 亿元资金未进入监管账户。

收到反映后，浐灞生态区住建局的回复中，首当其冲写道：“根据2021年4月1日前的政策，监管银行负责实施对签订协议的监管项目预售资金的收存和使用进行日常监管。根据西安市住房保障和房屋管理局《关于加强商品房预售资金监督管理有关问题的通知》，各预售资金监管银行要切实承担起商品房预售资金监管责任，设立专门部门负责此项工作….”

“经核实，上林艺境项目在2021年4月1日以前已办理预售许可。浐灞生态区住建局已就该项目预售资金监管账户问题约谈该项目负责人，并联系监管银行…..”

住建所仰赖的是2011年那版《通知》中所列，“监管银行发现房地产开发企业未专款专用等违规用款行为的，应及时书面告知我局….”

钛媒体APP与业内的交流中发现，银行方面认为，按照监管新政实施前省、市印发的两份《通知》，进了监管账户的钱要支取，主要由监管行审核。但在资金存入方面，监管银行做为有限。

“一个项目按揭贷款银行若干家，贷款下来，开发商不转进监管账户，监管银行其实没什么办法。而且，那两版通知写得也很明白，对违反规定者‘责令整改、查处’的就是住建部门。”一位银行从业者称。

实际运行中，住建部门对即便已查实违规的银行，查处力度也未见强大。

比如，2021年8月，西安恒大悦龙台项目曝出22亿预售监管资金不知去向。9月1日，西安市未央区回复称，“住建部门调查，恒大悦龙台开发企业涉嫌违规挪用预售资金监管账户资金，由此导致未能及时支付施工方工程款，造成项目停工。未央区住建局城建监察大队已就此事立案调查。”

此处，未央区住建部门并没有像浐灞生态区住建部门那样将监管银行责任予以突出，仅称“项目开发企业涉嫌违规挪用预售资金”，这种留白，甚至可以产生“开发商不经监管银行配合就能挪用预售资金”般错觉。

9月13日，西安未央区再回复称，“已向市住建局递交了依法对秦农银行加以惩戒的相关请示。”

显然，秦农银行应该就是该项目的监管银行，但“相关惩戒”也再也未见通报何种进展。

在7月14日西安5部门印发的“西安预售资金监管新政2.0版”，以“夯实银行责任”这种更明确的表述，将银行推上“防烂”火线。

《关于防范商品房延期交房增量问题的工作措施》称，“商业银行违反预售资金监管协议，未经辖区住建部门核实同意，擅自拨付监管资金的，应当负责追回资金；无法追回的依法承担相应赔偿责任“。”人行西安分行营管部负责指导商业银行做好账户管理工作；市金融工作局应协调国家驻陕金融监管部门依法依规给予支持。”（本文首发于钛媒体APP，作者｜刘敏）

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