国务院办公厅颁布《意见》：培育经济发展新动能，促进产业转型升级

【编者按】1月13日，国务院办公厅印发了《关于创新管理优化服务培育壮大经济发展新动能加快新旧动能接续转换的意见》（简称《意见》）。 《意见》从四个方面提出了具体任务措施。一是提高政府服务的能力和水平。二是探索包容创新的审慎监管制度。三是激发新生产要素流动的活力。四是强化支撑保障机制建设。

本文发于“中国政府网”，亿欧进行了节选摘录，供行业人士参考。

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随着全球创新创业进入高度密集活跃期，人才、知识、技术、资本等创新资源全球流动的速度、范围和规模达到空前水平，创新模式发生重大变化，生产、流通、分配、消费的新模式快速形成。在经济发展新动能加快壮大的同时，技术创新供给不足、制度创新供给不够等制约因素凸显，特别是一些经济领域管理规则已经不适应新的发展趋势，迫切需要加快制度创新步伐，营造包容支持创业创新和推动传统产业提质增效的制度环境。

在国务院颁发的《意见》中 指出 ，我们要在新兴经济领域贯彻更加包容和鼓励创新的治理理念，推动从处理具体事项的细则式管理转变为事先设置安全阀及红线的触发式管理。加强协同配合、鼓励多方参与，引导新产业新业态健康有序发展，释放经济发展新动能， 促进传统领域管理创新、 转型升级 。

同时《意见》提到当下要营造有利于跨界融合研究团队成长的氛围。 创新体制机制，突破院所和学科管理限制，在人工智能、区块链、能源互联网、智能制造、大数据应用、基因工程、数字创意等交叉融合领域，构建若干产业创新中心和创新网络 。建成一批具有国际水平、突出学科交叉和协同创新的科研基地，着力推动跨界融合的颠覆性创新活动。

附：《关于创新管理优化服务培育壮大经济发展新动能加快新旧动能接续转换的意见》（节选）

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

当今世界，新一轮科技革命和产业变革呈现多领域、跨学科、群体性突破新态势，正在向经济社会各领域广泛深入渗透。我国经济发展进入新常态，创新驱动发展战略深入实施，大众创业万众创新蓬勃兴起，诸多新产业、新业态蕴含巨大发展潜力，呈现技术更迭快、业态多元化、产业融合化、组织网络化、发展个性化、要素成果分享化等新特征，以技术创新为引领，以新技术新产业新业态新模式为核心，以知识、技术、信息、数据等新生产要素为支撑的经济发展新动能正在形成。

加快培育壮大新动能、改造提升传统动能是促进经济结构转型和实体经济升级的重要途径，也是推进供给侧结构性改革的重要着力点。为落实党中央、国务院决策部署，破解制约新动能成长和传统动能改造提升的体制机制障碍、 强化制度创新和培育壮大经济发展新动能、加快新旧动能接续转换， 经国务院同意，现提出以下意见。

一、总体要求

随着全球创新创业进入高度密集活跃期，人才、知识、技术、资本等创新资源全球流动的速度、范围和规模达到空前水平，创新模式发生重大变化，生产、流通、分配、消费的新模式快速形成。在经济发展新动能加快壮大的同时，技术创新供给不足、制度创新供给不够等制约因素凸显，特别是一些经济领域管理规则已经不适应新的发展趋势，迫切需要加快制度创新步伐，营造包容支持创业创新和推动传统产业提质增效的制度环境。

（一）指导思想。

牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，坚持以推进供给侧结构性改革为主线，着力振兴实体经济，深入实施创新驱动发展战略，大力推进大众创业万众创新；深化简政放权、放管结合、优化服务改革，进一步优化公共服务、创新行政管理，与时俱进、顺势而为、主动求变，促进制度创新与技术创新的融合互动、供给与需求的有效衔接、新动能培育与传统动能改造提升的协调互动。

（二）基本原则。

——突出改革引领。强化从供给侧突破的意识，发挥市场在资源配置中的决定性作用，进一步激活市场机制，放宽政策限制，主动改变不适宜的监管理念、管理模式和政策体系，加快人才、金融、技术等要素市场改革，维护公平竞争，打破新主体进入市场的制度瓶颈，扩大群众就业和创造财富新空间。

——实施创新驱动。强化鼓励创新、宽容失败的意识。摆脱跟随发展的路径依赖，着力原始创新和颠覆性创新，保护和激发干事创业的积极性和创造性，主动构建激发创新活力、推广创新成果、支持业态创新的体制机制，以更大的力度促进知识和智力资源尽快实现经济价值，加快塑造更多依靠创新驱动、更多发挥先发优势的引领型发展新格局。

——优化服务理念。强化主动服务、效率优先的意识，更好发挥政府在新动能培育中的作用。

——着力融合发展。强化向实体经济聚力发力的意识，提升新动能对传统动能的带动作用。

——坚持底线思维。强化开放共治与防控风险并重的意识，推进以信用管理为基础，以防范区域性、系统性风险和保护消费者合法权益为底线的新型管理模式，为释放新动能创造更加广阔的空间。

（三）目标任务。

构建形成适应新产业新业态发展规律、满足新动能集聚需要的政策法规和制度环境。创新驱动发展的体制环境更加完备，全社会创业创新生态持续优化，人才、技术、知识、数据资源更加雄厚，有利于新供给与新需求衔接的市场机制基本形成，政府服务的响应速度和水平大幅提升，包容和支持创新发展的管理体系基本建立。

通过一段时间努力，以分享经济、信息经济、生物经济、绿色经济、创意经济、智能制造经济为阶段性重点的新兴经济业态逐步成为新的增长引擎 。制造业新模式、农业新业态、服务业新领域得到拓展深化，产品和服务价值链大幅提升，传统动能焕发新活力。新旧动能实现平稳接续、协同发力，资源配置效率和全要素生产率大幅提升，实体经济发展质量和核心竞争力显著提高，支撑经济保持中高速增长、迈向中高端水平，在全球范围内优化配置创新资源，在更高水平上开展对外合作，新的经济发展动力得到强化，新的经济结构和增长格局逐步形成。

二、探索包容创新的审慎监管制度

在新兴经济领域贯彻更加包容和鼓励创新的治理理念，推动从处理具体事项的细则式管理转变为事先设置安全阀及红线的触发式管理。加强协同配合、鼓励多方参与，引导新产业新业态健康有序发展，释放经济发展新动能，促进传统领域管理创新、转型升级。

（四）建立公平开放的市场准入制度 。

完善以负面清单为主的产业准入制度。对未纳入负面清单管理的行业、领域、业务等，各类市场主体皆可依法平等进入。针对新技术、新产业、新业态、新模式，本着降低创业门槛的原则，不急于纳入负面清单管理。进一步放开增值电信业务和基础电信运营领域准入。推进药品上市许可持有人制度试点。充分考虑分享经济特殊性，按照包容发展的原则，审慎研究信息中介服务平台企业的行业准入办法，加强事中事后监管。根据教育培训、健康医疗、交通出行等领域新业态的特征，调整优化准入标准，创新监管方式，鼓励商业模式创新。（国家发展改革委、教育部、工业和信息化部、交通运输部、商务部、国家卫生计生委、工商总局、质检总局、食品药品监管总局、银监会、证监会、保监会等部门按职责分工负责）

（五）健全信用约束机制 。

按照强化信用约束和协同监管的要求，加快社会信用领域立法。完善全国信用信息共享平台和国家企业信用信息公示系统，规范市场主体诚信档案和信用信息采集、归集、公示、评价、应用、服务体系，加大失信行为曝光力度，强化失信联合惩戒，增强信用管理威慑力。（国家发展改革委、人民银行牵头负责）

（六）探索动态包容审慎监管制度。

建立适应互联网传播和用户创造内容趋势的新媒体内容监管机制。 建立适应互联网条件下金融创新发展的金融监管机制。（国家发展改革委、文化部、人民银行、新闻出版广电总局、国家网信办、银监会、证监会、保监会等部门按职责分工负责）

优化创新药物和创新医疗器械审评审批程序，聘请更多有国际审评审批经验的专家学者参与评估和决策，加强审评队伍建设。 加快制定新型诊疗技术临床应用技术规范，建立适应新技术新业态发展需要的新型管理机制。优化检验检疫流程，按照风险管控理念，调整监管方式，对出入境生物医药类特殊物品简化审批环节，优化审批流程，提高审批效率，完善事中事后监管。（国家卫生计生委、质检总局、食品药品监管总局等部门按职责分工负责）

（七）完善风险管控体系。

提高信息化治理水平。加强在线、移动、大数据监管能力和队伍建设，增强网上技术侦查、新产品检验检测、金融领域新风险防范、网络信息技术产品和服务安全审查等技术水平。完 善公共管理和决策工具体系，缩短风险监测信息反馈周期。（国家发展改革委、工业和信息化部、人民银行、质检总局、国家网信办、银监会、证监会、保监会等部门按职责分工负责）

三、激发新生产要素流动的活力

培育新动能需要新的要素支撑。要加快相关领域改革，促进知识、技术、信息、数据等新生产要素合理流动、有效集聚，充分发挥其放大社会生产力的乘数效应。加速新技术新业态向传统领域融合渗透，全面改造提升传统动能。

（八）完善智力要素集聚流动机制 。

激发人才流动活力。创新事业单位编制管理办法，完善相应的配套保障机制，破除制约高素质人才流动的体制机制障碍，赋予教师、医生、科研人员等更大的流动自主权。建立有利于国有企业在人力资源管理方面进行创客化、平台化改造的制度。各类城市都要在户籍或居住证等方面为新兴经济领域市场主体录用人才提供便利。建立健全有竞争力的人才吸引制度，解决海外回国（来华）人才办理户籍、投资置业、签证居留等方面的实际困难。（中央编办、教育部、科技部、公安部、财政部、人力资源社会保障部、农业部、国家卫生计生委、国务院国资委等部门按职责分工负责）

营造有利于创新型企业家发展的良好环境。 激励勇于创新、敢于拼搏的企业家精神，依法保护创新收益和财产权。完善职业经理人市场，探索职业经理人社会化评价机制，建设专业化、市场化、国际化的职业经理人队伍。（国家发展改革委、科技部、国务院国资委等部门按职责分工负责）

营造有利于跨界融合研究团队成长的氛围。创新体制机制，突破院所和学科管理限制，在人工智能、区块链、能源互联网、智能制造、大数据应用、基因工程、数字创意等交叉融合领域，构建若干产业创新中心和创新网络 。建成一批具有国际水平、突出学科交叉和协同创新的科研基地，着力推动跨界融合的颠覆性创新活动。（国家发展改革委、教育部、科技部、中科院等部门按职责分工负责）

（九）完善数据资源开放共享制度。

强化公共数据资源共享。完善政务信息资源共享管理办法，建成国家数据共享交换平台和全国统一的政务信息服务平台，开展全国政务信息资源普查，形成动态更新的政务信息资源目录，打破“数据烟囱”和“信息孤岛”，以共享为原则，加强政务信息资源统筹管理。 建立国务院部门之间和中央与地方政府之间的数据沟通和分享机制。（国家发展改革委牵头负责）

健全政府信息公开和企业信息披露制度。根据数据安全属性，依据有关规定，积极稳妥地向社会开放政府数据。制定严格的个人信息保护法规和大数据安全监管制度，严厉打击非法泄露个人信息行为。（促进大数据发展部际联席会议成员单位按职责分工负责）

（十）创新新技术新业态改造提升传统产业的模式 。

深入实施“中国制造2025”，促进制造业研发、生产、管理、服务模式变革，提高制造业质量和效益。 开展“中国制造2025”城市（群）试点示范。增强制造业创新能力，夯实工业基础，构建以智能制造为重点的新型制造体系。发展工业互联网等新基础设施。支持制造业与互联网融合发展新型生产方式，促进从生产型制造向服务型制造转变，构建供给与需求精准衔接的机制。（工业和信息化部牵头负责）

加快推进“互联网+”行动，充分发挥我国互联网的规模优势和应用优势， 加速推动互联网应用由消费领域向生产领域拓展，积极拓展物联网、云计算、下一代互联网、新一代移动通信等网络信息技术在设计、生产、运营等核心环节的深入应用，发展网络化研发、智能化生产、协同化制造和个性化服务。 营造开放包容的发展环境，着力做优存量、提升增量，支持发展分享经济，探索以开放共享为特征的产业发展新模式。（国家发展改革委牵头负责）

编制重点技术改造升级项目导向计划，引导社会资金、资源等要素投向，采取产业投资基金等多种方式支持企业技术改造 。针对不同领域，统筹采取多种模式，提升国家支持技术改造资金的使用效益。持续优化社会资本投资技术改造的政策环境。（国家发展改革委、工业和信息化部牵头负责）

加快推进农村一二三产业融合发展，延伸产业链，拓展多种功能，构建形成交叉融合的产业体系。 利用互联网等新技术提升农业生产、经营、管理和服务水平。推动农业与旅游、教育、文化等产业深度融合，壮大农村新产业新业态，拓展农业新价值链。 逐步建立农副产品、农资质量安全追溯体系。创新公益性农技推广服务方式，鼓励地方建立农科教、产学研一体化农业技术推广联盟。（国家发展改革委、农业部牵头负责）

利用新技术推进服务业转型升级 。 加快建设跨行业、跨区域的物流信息服务平台，提升仓储智能化水平和冷链物流服务水平，发展物流新模式，推动降本增效和创新发展。鼓励传统商贸流通企业积极利用物联网、移动互联网、地理位置服务、大数据等信息技术提升流通效率和服务质量。 发挥龙头企业作用，支持实体零售企业与电子商务企业优势互补，整合服务资源，促进线上线下融合发展。加快推动传统媒体与新兴媒体深度融合，提升文化企业网络服务能力。（国家发展改革委、商务部、文化部等部门按职责分工负责）

四、强化支撑保障机制建设

适应新动能培育和传统动能改造提升的新规律和新趋势，在组织保障、政府采购、金融支持、统计分析等方面，调整相关政策和制度安排，更好服务新产业新业态健康发展。

（十一）构建统筹协调的组织支撑。

强化顶层设计和系统谋划。优化新产业新业态的行业管理和产业发展资源配置，健全新兴经济领域协调机制，强化分享经济、生命科学、绿色经济、智能制造、创新金融服务等方面的统筹协调，强化立法、执法和产业发展等职能的衔接。（国家发展改革委、中央编办牵头负责）

（十二）完善采购等支持新技术应用的政策措施。

强化政府采购支持创新的机制。制定符合国际规则的创新产品和服务采购支持政策。在满足提供公共服务和机构自身运转基本需求的前提下，加大对初创企业提供的新产品、新技术、新服务的采购力度。探索首购、订购等非招标方式，扩大前沿领域创新产品和服务的率先示范应用。（财政部牵头负责）

在政府部门和国有企业招投标活动中，不得以企业经营年限、注册资金等资质要求变相歧视新创办企业，逐步加大对新创办企业的支持。（国家发展改革委牵头负责）

完善优先应用新技术新产品的支持机制。 深化医保支付方式改革，调整完善国家医保目录，及时将符合条件的创新药物按规定纳入目录范围，支持通过采用性价比高、疗效确定的创新药物降低医疗费用，大力发展商业医疗保险 。面向新产业新业态发展需求，落实和完善首台（套）重大技术装备使用等鼓励政策。推进大型智能设备融资租赁。建立全面接纳高比例新能源电力的新型电力系统，出台全额保障性收购管理细则。强化产品、技术、工程、服务“走出去”的协调互动，创新方式支持和拓展我国有竞争力的新技术、新产品海外应用。（国家发展改革委、工业和信息化部、财政部、人力资源社会保障部、商务部、银监会、保监会、国家能源局等部门按职责分工负责）

（十三）优化金融支持体系。

调整完善创业投资法规政策，激励引导创投机构加大对新创办企业的投入比重。充分发挥政府各类创业投资引导基金和产业投资基金作用，对符合投向的新兴经济领域创新型企业给予支持。 加大多层次资本市场对新兴经济企业股权、债权融资的支持力度。建立健全知识产权质押登记公示系统，研究设立国家级无形资产转让交易平台。（国家发展改革委、财政部、人民银行、工商总局、银监会、证监会等部门按职责分工负责）

国务院办公厅

2017年1月13日